Gemeentelijk beleid
Veel gemeenten hanteren een gemeentelijk beleid voor de brandveiligheid van bestaande gebou-wen. Dit gebeurt veelal aan de hand van de “Handreiking brandpreventie bestaande bouw”, naar een voorbeeld van de Amsterdamse opzet.
De gemeente Amsterdam heeft als eerste een uitgeschreven gemeentelijk beleidsniveau van brandveiligheid ingevoerd. In opdracht van de gemeente Amsterdam is door het Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (NIBRA) een preventiebeleid voor bestaande bouw ontwikkeld.
Na de ramp in Enschede en de cafébrand in Volendam is de gemeentelijke aandacht voor de brandveiligheid in hun verzorgingsgebied sterk toegenomen. Onderzoek van de commissie Alders, en onderzoek door het Algemeen Dagblad toonde aan dat bijna alle gemeenten een achterstand hebben bij het verstrekken van gebruiksvergunningen. Dit was ook in de gemeente Amsterdam het geval. Zij heeft daarom een stedelijk project brandveiligheid opgestart om de brandveiligheid weer op peil te krijgen. Eén van de resultaten van dit project is de bovengenoemde Handreiking.
Het doel van de handreiking is het vaststellen van het bouwkundige niveau van brandveiligheid mogelijk te maken voor bestaande gebouwen. Dat is nodig alvorens een gebruiksvergunning ver-strekt kan worden. Het hoofdrapport van de Handreiking stelt: “Het niveau voor bestaande gebou-wen is echter een economisch niveau en heeft geen enkele relatie met brandveiligheid. De wetge-ver heeft ook nooit de intentie gehad om gemeenten dit niveau voor het verstrekken van gebruiks-vergunningen te laten hanteren. Daarvoor heeft de wetgever de gemeenten de vrijheid gegeven een eigen gemeentelijk beleid vast te stellen en uit te voeren.”
De Handreiking van de gemeente Amsterdam is opgebouwd uit meerdere delen, die van grof naar fijn zijn opgebouwd: een eisenmatrix, beleidspakket, werkpakket, instructie en checklist.
Staatssecretaris De Vries (ministerie van Binnenlandse Zaken) heeft in 2002 de handreiking ge-kocht van de gemeente Amsterdam, waarbij de ontwikkelingskosten van € 70.000,- zijn vergoed. Vervolgens heeft hij deze aan alle gemeenten gestuurd, waarmee zij de brandveiligheid van be-staande gebouwen zouden kunnen verbeteren. Dit is gebeurd om te voorkomen dat gemeenten zelf individueel opnieuw “het wiel moeten uitvinden”. Ook zou hierdoor meer uniformiteit ontstaan. De handreiking is vervolgens in veel gemeenten vastgesteld door de gemeenteraad. In grotere gemeenten wordt het ook wel gehanteerd zonder dat het is vastgesteld.
Het blijkt dat veel gemeenten een dergelijke handreiking als beleidsstuk gebruiken omdat zij het niveau van de regels omtrent bestaande bouw vanuit het Bouwbesluit te laag vinden. Een argu-ment wat een aantal maal genoemd wordt, is dat het Rijk dit niet goed geregeld heeft en dat de gemeente dit daarom wel móet doen. Andere argumenten die gebruikt worden zijn dat de overheid gemeenten dit recht gegeven heeft en ook daadwerkelijk controleert of een beleid is geformu-leerd. De VROM-inspectie controleert inderdaad gemeenten onder andere op dit punt, waarop later in deze paragraaf teruggekomen wordt.
De genoemde handreiking begint met te stellen dat het vreemd is dat er in het Bouwbesluit twee niveaus van brandveiligheid zijn, voor bestaande bouw en nieuwbouw. “Er kan immers maar één niveau van brandveiligheid zijn?” Het niveau bestaande bouw heeft met brandveiligheid dan ook niets te maken, aldus de handreiking. Het is volgens dit beleidsdocument daarom noodzakelijk voor elk bestaand gebouw bij de aanvraag gebruiksvergunning te streven naar het nieuwbouwniveau. Waar dit praktisch niet haalbaar is, kunnen concessies gedaan worden. Het gemeentelijke beleid dient als minimum brandveiligheidsniveau, in geval van aanschrijving tot verbetering van de brandveiligheid in een bestaand gebouw.
Het argument dat er maar één niveau van veiligheid kan zijn, en dat het niet uit mag maken of er sprake is van een bestaand of een nieuw gebouw, gaat echter mank. Veiligheidsniveaus zullen al-tijd van gebouw tot gebouw variëren. De overheid heeft slechts tot taak een maatschappelijk aan-vaardbaar minimum van dat niveau te bepalen. De nieuwbouweisen bepalen een bouwtechnisch profiel waarbinnen vrijwel altijd een veilige situatie gecreëerd kan worden. De eisen bestaande bouw geven het niveau van dat bouwtechnische profiel aan, waaraan een gebouw ten minste zal moeten voldoen om een veilig gebruik mogelijk te maken. Of een gebouw daadwerkelijk veilig ge-bruikt wordt, is echter van zeer veel meer factoren afhankelijk dan alleen van het bouwtechnische profiel.
TNO heeft reeds lang aangedrongen op de intrekking van de verschillende beleidsnota’s ‘Brandpre-ventiebeleid bestaande bouw’. TNO stelt dat het generiek stellen van hogere eisen dan vereist in het Bouwbesluit, zich niet verhoudt met de wet. Een gemeente treedt dan in de bevoegdheid van het Rijk, door feitelijk te stellen niet te kunnen en willen aanvaarden dat het Rijk voor de bestaan-de bouw de voorschriften heeft gegeven.
Verschillende brandweermensen hebben hierop gereageerd met te stellen dat deze kritiek formeel gezien wel terecht is. Echter zijn zij van mening dat ze wel een beleid moeten hanteren, omdat de Rijksoverheid deze zaken niet goed geregeld heeft in het Bouwbesluit.
De brochure ‘Vluchten bij brand’, uitgegeven door het Ministerie van VROM, stelt dat de bestaande ‘Handreiking brandveiligheid bestaande bouw’ niet goed aansluit op de huidige regelgeving en moet worden herzien. Hiermee stelt het Ministerie van VROM dat deze gemeentelijke beleidsnota’s geen rechtskracht hebben en aanpassing behoeven.
Opmerkelijk is het dat de VROM-inspectie desondanks gemeenten onder andere hierop controleert. Een citaat uit een willekeurig rapport naar aanleiding van het onderzoek naar de VROM regelgeving uitgevoerd door de VROM-inspectie luidt: “Voor de inhaalslag gebruiksvergunningver-lening is enige jaren terug beleid geformuleerd dat inmiddels grotendeels is uitgevoerd. Voor het toetsniveau is aangesloten bij de Groninger Handreiking. De daarin verwoorde eisen zijn voor een deel hoger dan het niveau in het Bouwbesluit voor bestaande bouw. De prestatie-eisen in het Bouwbesluit zijn minimale eisen, gebaseerd op een lage bezetting van het gebouw. De hogere ei-sen van de Groninger handreiking hebben vooral betrekking op het ontvluchten. Ten behoeve van de handhaving is een dergelijke beleidsnota als integrale beschouwing van belang.” Dit citaat is in de rapporten van de meeste andere gemeenten ook te vinden.
Navraag bij VROM hieromtrent leverde (telefonisch) het volgende commentaar: VROM stelt zich inderdaad op het standpunt dat het goed is als er een gemeentelijk beleidsniveau is op het gebied van brandveiligheid. Dit mag echter geen basis vormen voor aanschrijving. Het beleid is bedoeld als een ‘alarmbelletje’, wat gaat rinkelen op het moment dat er bijvoorbeeld lange vluchtafstanden in bestaande gebouwen zijn toegepast. Het is bedoeld als extra ‘trigger’, zodat op de belangrijke punten extra wordt gelet. Het is dus niet de bedoeling dat een gemeente stelt: wij hanteren een beleid op dit punt en daarom moet u een en ander aanpassen. De gemeente moet dan in dat speci-fieke geval oordelen of er sprake is van een onveilige situatie. Het komt inderdaad voor dat dit verkeerd wordt toegepast. Met een gemeentelijk beleid wordt het handhaven echter een stuk ge-makkelijker, daarom adviseert VROM om een beleid op te stellen.
Het komt mij voor dat dit echter geen bevredigend antwoord is. Het blijft overeind staan dat het ministerie van VROM in haar publicaties een principieel ander geluid laat horen dan zij bij haar inspecties doet.
De Handreiking heeft enige tijd als voorbeeld op de website van het Ministerie van Binnenlandse Zaken gestaan. De Inspecteur Generaal VROM Inspectie heeft begin 2005 per brief aan de Direc-teur-Generaal Openbare orde en veiligheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken gevraagd deze van de site te halen, omdat deze nota’s zich niet verdragen met de wet. De Handreiking is daarop van de website verwijderd. Op de website van het Ministerie van Binnenlandse Zaken is nu te lezen, dat de Handreiking Brandpreventiebeleid bestaande bouw door het Bouwbesluit 2003, de daaropvolgende MG-circulaire (MG 2003-19) en de brochure 'Vluchten bij brand (handreiking voor gebruiksvergunningen) 2004' zijn ingehaald. Enig zoeken op de site laat echter zien dat alleen de link naar de Handreiking is verwijderd, maar dat de Handreiking zelf nog steeds op de site te vinden is.
Op de website van het Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (NIBRA) is de Handreiking ook nog te vinden. Navraag bij het NIBRA leert, dat zij van het standpunt van de mi-nisteries op de hoogte zijn. In 2006 zal het NIBRA deze Handreiking herschrijven, in een versie die wel bij de huidige regelgeving aansluit. Zij hebben hiertoe de opdracht gekregen van het ministe-rie van Binnenlandse Zaken. Deze herschreven Handreiking zal zo opgesteld zijn dat deze in con-crete situaties toegepast kan worden, en niet generiek.
De Handreiking brandpreventie bestaande bouw kan niet als onderbouwing van een aanschrijving dienen. Want deze handreiking bevat eisen die uitgaan boven het bodemniveau van het Bouwbe-sluit niveau bestaande bouw en (omdat een andere systematiek is gebruikt) ten dele zelfs boven het nieuwbouwniveau. Als eisen uitgaan boven het bodemniveau en boven het rechtens verkregen niveau, dan is altijd een motivatie nodig die op het specifieke geval moet ingaan. De handreiking biedt weliswaar een doorwrocht overzicht van bouwtechnische en niet-bouwtechnische maatregelen, dat behulpzaam kan zijn om de veiligheidssituatie te optimaliseren; het heeft echter geen juri-dische betekenis.
Een gemeentelijk beleid kan hoogstens dienen om weer te geven op welke wijze een gemeente in voorkomende gevallen de bevoegdheid zal hanteren.
