Complexe regels verlammen zelfregulering chemiesectorSinds ‘Moerdijk’ buitelen de voor- en tegenstanders van een ingetogener toezicht op het veiligheidsbeleid in de chemische sector over elkaar heen. Voorlopig is de burger voor zijn veiligheid bij rampen overgeleverd aan de goedwilligheid van bedrijven.
Ooit liet de internationaal gelauwerde gedragsdeskundige Willem Wagenaar tijdens een lezing over de oorzaken van grote ongevallen optekenen dat nadenken niet de sterkste kant is van de mens. De professor refereerde daarbij onder meer aan de veerboot Herald of Free Enterprise en de Schiphol-brand, toentertijd recente ongevallen die waren ontstaan door fouten van één persoon. Zo waren de boegdeuren per ongeluk open blijven staan respectievelijk was een sigarettenpeuk weggeschoten.
Of de begin januari ontstane brand bij het Moerdijkse chemicaliënbedrijf Chemie-Pack ook te wijten is aan een grove menselijk fout, is nog onbekend. In ieder geval kostte dit ongeval géén levens, hoewel een groot aantal hulpverleners sindsdien met gezondheidsproblemen zegt te kampen. Maar de brand hád desastreuzer kunnen uitpakken, stellen rampenexperts bij toerbeurt in de media, omdat de veiligheidsvoorschriften bij dit soort bedrijven doorgaans niet altijd precies worden nageleefd. Vooralsnog wordt de beschuldigende vinger naar de leiding van Chemie-Pack gewezen, die de vergunningsvoorwaarden vanaf 2002 stelselmatig zou hebben overtreden.
Verinnerlijking
Toch valt bijkans niemand in deze discussie over het feit dat het Rijk de afgelopen jaren heeft gekozen voor de introductie van een systeemgericht toezicht bij complexe bedrijven met grote risico’s op het gebied van arbo, veiligheid en milieu. Dit zogeheten programma Vernieuwing Toezicht (VT) bedeelt een aantal sectoren, zoals de ‘domeinen’ Chemie, Afval en Scheepvaart, een grotere verantwoordelijkheid toe bij de naleving (‘verinnerlijking’) van wet- en regelgeving. Het kabinet-Rutte onderstreepte dit beleid alvast door ook in zíjn regeerakkoord per 2011 een ‘inspectievakantie’ aan te kondigen voor het bedrijfsleven bij een ‘deugdelijke zelfregulering’.
Zo verschaft een bedrijf voortaan zelf de informatie die het overheidstoezicht (naast onder meer de VROM-, V&W- en Arbeidsinspectie door vooral de provincie) efficiënter en effectiever moet maken, terwijl bedrijven minder controlelast ervaren – er wordt gestreefd naar een inspectiedaling van 15 procent in 2015. Of zoals de VROM-inspectie ‘haar’ kindje ooit formuleerde: ‘VT gaat uit van de wensen van de klant: het bedrijfsleven.’ Dit systeemgerichte toezicht vraagt van die bedrijven (in de Chemie de circa 150 grote jongens) dan wel de volledige medewerking en bereidheid tot een ‘open gesprek’, dat gestoeld moet zijn op vertrouwen. Pas als de overheid een goede naleving en proactieve houding bespeurt, stelt zij zich terughoudender op.
Toch is niet iedereen even blij met dit ‘vrije school’-beleid. Kenners vrezen dat zelfregulering op zeker zal leiden tot een afgeslankt budget voor een grondige, dus dure, inspectie. En als je bespaart op de kosten van controle, dan wordt ze slechter, stellen zij die ervoor hebben ‘doorgeleerd’. TU Delft-hoogleraar Veiligheid en rampenbestrijding Ben Ale bijvoorbeeld liet zijn grieven tegen de gedweeë volgers van de ‘dereguleringssekte’ nog niet zo lang geleden al door SC optekenen. Nu is de laatste maand in de media zo’n beetje meest uitgemolken rampenexpert al langer uitgesproken tegenstander van deregulering. Die zou er volgens hem aan ten grondslag liggen dat het toezicht op gevaarlijke stoffen in Nederlandse bedrijven al jaren tanende is, om zowel financiële redenen als ideologische: een terugtredende overheid immers is ‘een goede zaak’. Ale cum suis richten hun pijlen in deze vooral op de regiegroep die er sinds 2009 naar streeft de toezichtlast voor chemiebedrijven te verminderen.
Rotte appels
De Vereniging van de Nederlandse Chemische Industrie (VNCI) is bezorgd dat de op een gezonde vertrouwensrelatie gestoelde zelfregulering ineens wantrouwen wekt sinds er bij Chemie-Pack, nota bene een klein, niet ‘volbloeds’ chemiebedrijf, brand uitbrak. ‘Ook de democratie is geënt op vertrouwen’, stelt Macco Korteweg Maris enigszins filosofisch. ‘Zoals afgesproken in het VT leveren bedrijven verbeterrapporten aan. Als zij dit vertrouwen schaden, komen ze onderaan de lijst en krijgen ze de inspectie vaker over de vloer. Bij zelfregulering worden de rotte appels juist doelgericht op de huid gezeten.’
Jacob de Boer, hoogleraar Milieuchemie en Toxicologie aan de Vrije Universiteit, stelt daar tegenover dat in het najaar van 2010 nog uit een VROM-rapport is gebleken dat bij 42 procent van alle Nederlandse chemiebedrijven de veiligheidsmaatregelen niet in orde was. Is de vergunning eenmaal binnen, dan komt er veelal nooit meer een inspecteur langs, weet De Boer, ook al omdat er nu eenmaal andere belangen spelen. ‘Zwaardere straffen na controles kunnen namelijk banenverlies inhouden.’ De chemiebranche kan de verantwoordelijkheid van zelfregulering in zijn ogen daarom absoluut niet aan. ‘Inspecties moeten worden verricht door onafhankelijke buitenstaanders, desnoods een particulier bedrijf.’
Ook Dik Degenkamp, voormalig hoogleraar Rechtswetenschappen aan de Rijksuniversiteit Groningen én Nyenrode, ziet met argusogen toe hoe zelfregulering door bepaalde doelgroepen wordt misbruikt om wetgeving vooral ver van zich te houden. “Verinnerlijking” van de regels? Kletskoek! Als er sprake is van potentieel externe effecten moet je juist níet zelfreguleren, maar handelen vanuit een metastandpunt.’ Dat de politiek dit zomaar toelaat, bevreemdt hem overigens niet. ‘Een kwestie van lobbyen. Ach, de overheid is ook maar een mens.’
Smet
De VNCI benadrukt op haar beurt dat bedrijfsinspecties telkens verder worden geprofessionaliseerd. Wel geeft Korteweg Maris toe dat geen enkel bedrijf in Nederland honderd procent aan de wet kan voldoen. Zo wordt ‘zo nu en dan wat nagelaten’, maar dat is meestal het gevolg van de complexheid van de regelgeving. Of dit eventueel catastrofale gevolgen kan hebben? ‘Welnee, dan praat je over verwaarloosbare zaken. Zo sommeerde een ambtenaar onlangs een bedrijf dat vergeten was een stukje brandblusleiding rood te verven.’
VROM-inspecteur Kees Huizinga verdedigt het huidige inspectiebeleid eveneens. Hij was dan ook als projectleider Systeemgericht toezicht Chemie en Afval bij meerdere VT-pilots betrokken. ‘Het gaat om de grote risico’s en grote bedrijven weten heel goed waar die liggen’, tekende maandblad PM nog niet zo lang geleden op uit zijn mond. Belangrijk uitgangspunt daarbij is volgens Huizinga de gedachte dat de impact van zo’n risico voor bedrijven hetzelfde moet zijn als voor de samenleving. ‘Gaat er iets mis, dan betekent dit dus voor een sector een fikse smet op zijn imago.’
Hoewel Ger van der Veen, voorzitter van brancheorganisatie van BHV-opleiders (bedrijfshulpverlening) en van de Stichting Primaire en Proactieve Hulpverlening (SPPH), niet per definitie tegen een zelfregulerend veiligheidsbeleid is, vreest hij een grote groep calculerende bedrijven die precies berekent wat de kans is dat ze weer wordt gecontroleerd of hoe hoog de boete eventueel uitpakt. ‘De overheid ontneemt ons dus in zekere zin de zekerheid dat de veiligheidsvoorschriften overal op dezelfde manier worden toegepast.’ Zelf pleit hij ervoor de vergunningverlening en handhaving van elkaar los te koppelen, zodat onontdekte gebreken bij eerdere controles naderhand wél bestraft kunnen worden. Sowieso moet de handhaving wat hem betreft gedurfder en afschrikwekkender. ‘Nu wordt bijkans alles gedoogd.’
Rituelen
Van der Veen ziet in de oprichting van één landelijk rampenteam met pakweg twaalf specialisten, en aangestuurd vanuit de rijksoverheid, dé oplossing, mits de volkomen onbegrijpelijke terminologie van nieuwe wetten en regels helder en eenduidig worden gemaakt. Want nu laten kreten als ‘binnen redelijke termijn’, ‘aanvaardbare grenzen’ of ‘aannemelijke normen’ teveel over aan eigen interpretatie. ‘Dit valt aan niemand meer uit te leggen.’ Ook Degenkamp stoort zich aan dit ‘idioot complex gedefinieerde papierwerk’ dat, zijns inziens, bewust zo is opgesteld. ‘Ze wekken ermee de indruk dat iets goed geregeld is. Helaas zijn juristen, of beter gezegd: klassieke juristen, gericht op woorden, amper op de praktijk.’
Ira Helsloot, hoogleraar Crisisbeheersing en Fysieke Veiligheid aan de VUt, stelde ooit dat rampenbestrijding en crisisbeheersing juist met veel symbolen en rituelen zijn omgeven om bestaande onveiligheid niet te hoeven benoemen. Toch wordt in de eergisteren verschenen ROB-essaybundel Burgers, bestuur en veiligheid, waaraan de professor meewerkte, opmerkelijk genoeg met geen woord gerept over déze ondoorzichtigheid. De wazigheid van het veiligheidsbeleid zit ‘m volgens de opstellers van het werk wel in de kosten en baten ervan, in de argumenten waarop sommige bezorgheden voorrang krijgen boven andere en in de vraag wie er eigenlijk eindverantwoordelijk (dus aansprakelijk) is bij een ramp. Het lijkt er kortom op dat de burger een blind vertrouwen heeft in de juiste naleving en controle van de veiligheidsregels door bedrijven respectievelijke overheden.
http://www.sconline.nl/artikelen/details/2011/januari/27/Complexe-regels-verlammen-zelfregulering-chemiesec.html
